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城市更新中山破局
-第8期-紧扣“六个有利于”打造城市更新镇区样本9月1日下午，窗外大雨滂沱，在位于小榄镇政府五楼的会议室里，一场关于城市更新的小型交流会在进行着。产业如何升级？片区功能如何丰富？如何保障股民的利益……面对着会议室的大屏幕，规划团队与三个社区的负责人不断讨论。
这是8月6日全市城市更新改造研讨会后，小榄镇固力片区改造方案优化调整的现场。定位为产城融合示范区的这一片区，研究范围比之前扩大了近10倍，交通设施、功能配套、生态空间、产业布局等内容从更大范围进行统筹……
重构中山的城市发展格局，推动经济高质量发展，不仅需要中山城市更新的“镇区样本”，同时还需要凝聚共识、形成合力，集中力量干大事。
小榄的探索，正是中山推动新一轮城市更新工作的缩影。研讨会提出“六个有利于”基本原则和“三研究三配套两统筹”要求，方向已明确，如何更进一步？眼下，需要各镇区算好大账，努力探索，尽快找到出路。
“六个有利于”基本原则
●有利于提高土地利用效率，促进产业转型升级。
●有利于完善公共服务，为企业和人才创新发展提供动力。
●有利于提升城市环境容貌，体现湾区都市群的形象。
●有利于不断发展和壮大集体经济。
●有利于全面提升社会服务和管理水平。
●有利于加快补齐基础设施的短板。
三研究三配套两统筹
●做好三个基本研究，深入研究开发强度，规划适应片区的职住比，科学设计容积率；深入研究功能定位，高水平规划有品质片区，引领产业转型升级；深入研究成本核算，充分提升片区的价值，实现成本自主平衡。
●充分考虑三个配套，为城市更新改造提供高质量的交通组织、公共服务、生态空间等配套环境。
●认真做好两个统筹，统筹衔接国土空间规划，统筹研究周边区域功能。
▲小榄固力片区机器周边环境。1
围绕“六个有利于”探索连片改造
小榄固力片区改造方案的变化，是在8月6日之后。
当天，市长危伟汉主持召开城市更新改造研讨会，以小榄镇固力片区为例解剖“麻雀”，研究分析城市更新工作中的共性问题，并为镇区低效工业园区（集聚区）“工改工”开出药方，提出“六个有利于”基本原则和“三研究三配套两统筹”要求。
“我们在会后接手片区的策划及设计项目，最直观的变化是研究范围比项目范围扩大了，从单个项目论证变为片区统筹研究。”省城乡规划设计研究院规划设计二所团队负责小榄镇工改示范区（含原固力工改片区）策划方案，项目部长、高级规划师李建学说，按照“六个有利于”基本原则，规划团队将研究范围扩大了接近10倍，制定了小榄镇工改项目产城融合示范区片区更新策划的初步方案。目前的地块位于小榄镇东侧，东临小榄水道，北接小榄镇政府，南部毗邻组团文体中心及小榄城轨站，涉及三个社区，包括低效锌铁棚用地、村居等，是兼容了村级工业园、旧村居、城镇服务设施的综合性片区。
研究范围为何扩大10倍？李建学解释，扩大10倍并不是规划上的刚性要求，而是在“六个有利于”原则和“三研究三配套两统筹”要求指导下，根据片区改造的可行性、城市功能格局进行调整。项目团队依据道路、河流等自然分界线以及片区改造潜力，结合相关社区的实际情况重新划定范围。比如，广源路以东片区具有改造潜力，小榄水道沿岸存量工业片区，可以结合一河两岸的建设，加快升级改造。策划方案便于统筹片区生态空间格局、道路交通网络和公共服务配套等内容，统筹片区建筑量、空间形态、职住比等，更好地衔接周边片区。
“城市更新是一个系统工程，‘六个有利于’基本原则提供了一个具有可行性的标准方向，着眼长远发展算大账。”李建学说，这样的方向，既能提升土地利用效率、提供发展新兴产业和建设公共服务设施的空间、促进产业转型升级和城市品质提升，又可以避免出现小散乱现象，实现经济、环境、社会等多方效益，满足高质量发展的需求。
从目前掌握的基础数据来看，整个片区改造空间很大，后续将结合产业发展基础及空间功能格局，提出高标准更新指引，为小榄镇打造现代化国际化创新型的湾区城市形象提供有力支撑。
▲天集智海项目位于小榄镇荣华南路，由“三旧”改造而来。2
跳出形态变化谋发展质量提升
“就小榄而言，推动城市更新，首先要找到解决问题的关键。”小榄镇低效工业园改造工作领导小组负责人表示，小榄镇的低效工业厂房基本上集中在社区，如果仅依托传统的社区主导改造模式，拆掉锌铁棚新建五六层厂房，改造完的厂房通过出租或者分栋转让，也只能招引中小微企业，无法承载大的优质项目。长远来看，这种方式带动产业升级的能力是非常有限的，不利于整个地方的高质量发展。
“小榄镇迫切需要全面提升城市发展质量，这次市提出‘六个有利于’基本原则，切合中山实际，提供了很好的方法论。”该负责人称，传统的社区主导改造模式缺乏政府主导和统筹，更多的是围绕一个小地块、一个项目进行改造，大多只是改变建筑形态，对所在片区及全镇的发展考虑不充分，对交通设施、公共配套、生态环境的整体改善和提升缺乏考量，城市品质很难发生本质上的变化。小榄镇把低效工业园改造作为“头号工程”，加快推进低效工业园区改造，谋划5个超千亩的改造片区，其中固力片区的产城融合示范区便很好地体现了“六个有利于”基本原则，该片区是全市首例针对亩产城融合示范区开展的片区策划及城市设计项目。为更好地提升城市竞争力，小榄镇正在不断完善产城融合示范区策划方案，并以此为契机，通过新一轮的城市更新，谋划城市发展全面提质。
记者从小榄镇低效工业园改造工作领导小组了解到，调整后的方案首先增加了沿河生态长廊，规划了一大片绿色空间，将来产业围绕绿色长廊布局，整个环境将非常有竞争力。小榄希望通过城市更新打造湾区城市的形态，构筑吸引人才的优势，提升片区竞争力。片区改造后，人口、产业的规模都会增大，交通压力也会随之提升，方案将加密片区路网，优化交通组织，同时，也将配足学校、公园等公共基础设施。围绕小榄港的功能和定位，片区还将优化空间布局，规划港口的拓展、升级片区，谋划发展冷链物流等产业，与周边产业形成互动。
据介绍，小榄镇将围绕产业升级、城市提质、产城融合推进城市更新，坚持规划先行、整体连片改造、营造优美环境、补齐交通短板，逐步有序推进。
▲小榄产城融合示范区策划意向图，不是改一块论一块，而是统筹考量低效工业园区用地和周边功能区。3
谋定而动探索产业格局重塑
跟小榄镇一样，古镇正针对土地资源痛点，探索城市更新的新路径。
“毫不夸张地说，古镇面临的土地之困，比中山任何其他镇区都要复杂集中。”近日，古镇镇党委书记匡志接受采访时坦然说道，“六个有利于”基本原则中，“土地利用效率”“产业转型升级”切中了古镇发展的要害。
匡志表示，古镇作为中国灯饰之都，灯饰产业发展到今天遇到三个问题，生产端的产品以低端为主，销售端受到渠道变革冲击，研发端创新能力不足，市场主体小微企业多，龙头少，带动作用小。产业链虽长但不强，迫切需要强链、补链。因此，古镇在推动城市更新的同时，着重对产业发展谋篇布局。先规划好产业，找准发展方向，通过“三旧”改造腾出空间，再导入产业模块。一方面稳住产业底气、补短板，另一方面向高科技、智能制造、原创设计发力，将5G等技术与灯饰产业嫁接融合，在创意经济、会展经济方面做出古镇特色，最终形成由高科技企业、智能制造企业引领的产业梯队。
“城市的更新改造不是一蹴而就，要谋定而动。”匡志认为，按照8月6日全市城市更新改造研讨会的要求，古镇首先要把四个方面的问题想清楚，确保项目成熟一个推动一个。第一，导入什么产业？要明确改造不是为了建一批厂房，而是为了产业转型升级。第二，钱从哪里来？没想清楚具体的路径，更新改造就无法实施。第三，以怎样的方式改造？想清楚是自己改还是引入合作方投资方改，要保持坚持到底的耐心。第四，如何持续进行？城市更新不是改热闹、一阵风，要有内生动力，必须把产业规划、设计、布局想清楚，统一思想，坚持一盘棋。党委、政府要掌握主导权，从项目规划、产业主导、招商选资到运营管理，全过程参与，把握村级改造的方向。
今年，古镇已把“三旧”改造作为“一号工程”，启动6个村工业园区的改造。未来3-5年，古镇将继续推进亩土地改造，打通脉络后，进而争取实现过万亩的改造。长远规划，古镇将通过灯都产业新城、灯都新客厅、螺沙工业园等一系列平台建设，释放超过两万亩的土地空间。
匡志说，此次改造提出了“街区”改造理念，将从顶层设计着手，进行总体规划，划分出26个街区进行改造，对每个片区进行深度研究，努力破解改造过程当中遇到的一个又一个难题，努力重塑古镇的产业格局，形成高质量发展的企业梯队。
▲小榄天集智海项目效果图。（图片来自小榄发布）4
探索集体经济持续发展新模式
绩东二社区是小榄镇较早探索工改项目的社区之一。社区智能锁产业园三期项目位于原创康厂区，空旷地面上残留的碎砖块，勾勒出原有锌铁棚厂房的规模。
目前，社区已拆除原有一层锌铁棚厂房，将新建现代化厂房，拟引进8家高端制造业企业。
“从长远看，低效厂房和低端产业，对招商引资和集体经济健康发展是不利的。”绩东二社区党委书记、居委会主任张全辉告诉记者，绩东二社区现有低效工业园4个，占地面积约亩，基本以锌铁棚厂房为主，土地亩租金收入每年只有6万元-8万元/亩，集体经济效益不高，增长缓慢。社区很早意识到集体经济转型升级的迫切性，并结合自身实际，制定了未来十年集体经济发展规划，谋划打造智能制造产业基地。从基地规划的鸟瞰图上可以看到，除了智能锁产业园、智能照明产业园等项目，片区内还包括研发中心、重点小学、生态公园等内容。
“不断发展和壮大集体经济”是“六个有利于”基本原则的重要内容之一。在小榄镇，对集体经济发展更为深入的探索正在进行中。
记者从小榄镇低效工业园改造工作领导小组获悉，小榄目前缺乏体量大、发展前景好的单体项目，需引进龙头企业带动大批中小微企业转型升级。拆了锌铁棚建厂房的改造模式，无法满足优质项目的需求，盲目无序地改建，很可能导致“有厂房无人租”。小榄镇明确，坚持规划先行，强化统筹，集中力量干大事，提出每个社区将40%可改造的集体用地转为国有，然后根据片区的规划，一块一块作价入股到全资子公司，由镇里统一负责招商，力争引入一批投入大、产出高、辐射带动作用强的优质单体工业项目，同时引入单体项目的配套企业，构筑产业生态圈。其余60%可改造的集体用地由社区主导，围绕全镇的片区策划和产业定位招引项目，与单体项目融合发展。小榄镇将出台相关政策，平衡好投资方、社区股民、政府三方利益，努力为优质项目提供充足的承载空间和优质的环境。
“从全镇乃至西北组团范围来谋划，才能跳出局部谋全局。”小榄镇低效工业园改造工作领导小组负责人说，小榄对集体经济发展的探索正在逐步推进。
▲小榄固力片区机器周边环境。5
坚持规划先行重构发展格局
在深圳挂职期间，市工业和信息化局副局长黄贤龙亲历光明科学城22天完成1.82平方公里土地整备的过程，深圳城市更新的高效让他深受启发。
黄贤龙认为，对中山而言，当务之急是切实转变观念，推动土地利用以增量快速扩张为主向存量拓展优化为主转变。从单纯重视新增建设用地向抓好新增、用好存量的方向转变，重点用好存量。从盲目扩张向节约集约、提高土地利用效率转变，重点抓好节约集约用地。从无序建设、功能混乱向重视规划、明晰功能，以规划引领建设转变，重点抓好各类规划之间衔接。从重视城镇建设、忽视乡村发展向统筹城乡发展转变，重点解决好城镇化过程中的各种突出问题。
黄贤龙说，各镇区要按照全市城市更新改造研讨会的要求，把规划先行坚持到底。深圳年开始规划重点区域，目前17个重点区域逐步成为经济增长的引领区、高端发展引领区、低碳示范区、深圳未来的重要增长极。东莞市年就提前谋划发展模式转型和创新，提出开发建设松山湖科技产业园区。中山要立足大湾区，对标一流，高品质重构国土空间规划新格局。围绕“东创、西强、南育、中优”重构重大产业平台，着眼未来，超前谋划，推动国土空间提质增效，确保一张蓝图绘到底。建议抓住东西两岸融合发展示范区、深中拓展走廊、珠西高端产业集聚区、省级工业园区调整等机遇，争取上级改革创新政策支持。在推进镇区低效工业园区（集聚区）改造方面，以“解剖麻雀”的方式开展调研，以问题为导向，对现有政策查漏补缺，形成完整政策体系。建议加大土地整备力度，实行城市更新和土地整备专项规划和年度计划管理。
针对中山土地资源紧缺、碎片化问题严重等痛点问题，黄贤龙建议强化市级统筹，集中力量办大事，推动规模化集约化发展，参考其他城市的先进做法，全力建设“一廊一区一城”，按照东、中、西走向，围绕深中产业拓展走廊、珠西高端产业集聚区、岐江新城，将全市划分为三个区域，对“一廊一区一城”赋予经济功能区职能，成立市级管委会。建立健全市政府和功能区、镇区之间的工作协调机制，强化市级资源统筹整合能力，发挥基层镇区的工作积极性，努力破解资源利用“碎片化”、内部恶性竞争等问题。可借鉴苏州工业园建设经验，按照先规划后建设、先地下后地上的科学建设程序，划定出未明确今后土地用途的“白地”，未来可以改变土地使用性质的“灰地”，为后续开发留有“余地”和“余味”，避免反复折腾“翻烧饼”。同时坚持以产业集聚带动人的集聚，以人的集聚促进商业繁荣，实现生产、生活、生态的有机整合。
来源：中山日报
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